En la
caótica situación legislativa actual, cada ley de cooperativas regula las
relaciones jurídicas internas y externas de esta forma social así como sus
derechos y obligaciones, que no tienen por qué coincidir con los previstos en
el resto de las leyes de cooperativas, incidiendo por tanto en los aspectos
jurídico-privados de la disciplina.
Ello puede provocar, por ejemplo, que al constituir una cooperativa se busque el sometimiento a la ley más favorable, produciéndose así el asentamiento de estas sociedades en el territorio autonómico de que se trate; o que los terceros que establezcan relaciones jurídicas con cooperativas que pertenezcan a ámbitos territoriales diversos tengan que considerar la distinta ley aplicable; o la imprevisión de los efectos derivados del traslado del domicilio social de una cooperativa de una a otra Comunidad Autónoma; circunstancias todas ellas que restan seguridad y celeridad al tráfico. Esta situación contrasta fuertemente con la propensión armonizadora e integradora supranacional, consustancial, por otra parte, al Mercado Único Europeo. Y es que, en realidad, en un contexto en el que el Derecho de sociedades se considera instrumento adecuado para hacer efectivo el Derecho de establecimiento de las personas jurídicas en el seno de la Unión Europea, y en el que la tendencia es la armonización de legislaciones para favorecer los desplazamientos de sociedades de unas esferas normativas a otras, no aparece apropiado que un Estado carezca de una regulación uniforme de la sociedad cooperativa, sujeto también del Derecho de establecimiento comunitario.
Conviene entonces tener en cuenta la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, pues pretende, según su preámbulo, evitar o minimizar las distorsiones que puedan derivarse de la organización administrativa territorial. Partiendo del principio de libertad de empresa en el marco de la economía de mercado del art. 38 CE y de la obligación de los poderes públicos de garantizar y proteger su ejercicio y la defensa de la productividad (de acuerdo con las exigencias de la economía general), la norma pretende lograr el establecimiento de un entorno económico y regulatorio que favorezca el emprendimiento, la expansión empresarial, la actividad económica y la inversión, en beneficio de los destinatarios de bienes y servicios, operadores económicos y de los consumidores y usuarios.
La Ley no tiene como finalidad uniformar los ordenamientos jurídicos puesto que, como ha señalado el Tribunal Constitucional en numerosas ocasiones, unidad no significa uniformidad, ya que la misma configuración territorial del Estado español supone una diversidad de regímenes jurídicos. La norma opta por un modelo de refuerzo de la cooperación entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales y se dicta al amparo de las materias 1ª, 6ª, 13ª y 18ª del art. 149.1 CE. De entre las posibles actuaciones que se ponen sobre la mesa, hay dos que conviene tener en cuenta en la materia que nos ocupa. Se trata, por una parte, de las conferencias sectoriales; por otra, del control de las actuaciones que limitan el libre establecimiento y la libre circulación.
A. Las conferencias sectoriales
Las conferencias sectoriales, previstas en el art. 5 de la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común, están integradas por miembros del Gobierno (en representación de la Administración General del Estado) y miembros de los Consejos de Gobierno (en representación de las Administraciones de las Comunidades Autónomas). Son órganos de cooperación en aquellas materias en las que exista interrelación competencial, con funciones de coordinación o cooperación, según los casos. La doctrina señala que las conferencias sectoriales están llamadas a desempeñar un doble cometido: a) asegurar la necesaria coherencia de la actuación de los poderes públicos y la imprescindible coordinación, y, b) intercambiar puntos de vista y examinar en común los problemas de cada sector y las acciones proyectadas para afrontarlas y resolverlas. Incluso pueden acordar la realización de un plan o programa conjunto de los previstos en el art. 7 de la Ley 30/1992.
El instituto de las conferencias sectoriales es uno de los instrumentos de cooperación entre administraciones para garantía de la unidad de mercado que prevé la Ley. De ellas se dice que “analizarán las condiciones y requisitos requeridos para el acceso y ejercicio de la actividad económica (…) e impulsarán los cambios normativos y reformas que podrán consistir, entre otros, en: a) Propuestas de modificación, derogación o refundición de la normativa existente, con el fin de eliminar los obstáculos identificados o hacer compatibles con esta ley aquellas normas que incidan en la libertad de establecimiento y de libre circulación de bienes y servicios”.
Cabe pensar en una conferencia sectorial que analice la situación de la sociedad cooperativa como sujeto de la libertad de establecimiento en nuestras fronteras y, desde esa óptica, estudie la viabilidad de nuestro panorama legislativo. Siendo honestos, la conclusión a la que se debería llegar es a la necesidad de dotar de un régimen jurídico unitario a esta sociedad mercantil debiéndose impulsar la reforma necesaria para ello. Pero, en cualquier caso, dos son los posibles escenarios que cabría pasar a considerar. a) Uno de ellos tendría como base la final admisión del carácter mercantil de la sociedad cooperativa por haber prosperado la Propuesta de Código Mercantil elaborada por la Comisión General de Codificación [que reconoce carácter mercantil a la cooperativa y a otras figuras como las mutuas de seguros y las sociedades de garantía recíproca (art. 211-1.2) y prevé su inscripción en el Registro Mercantil (art. 140-2)]. En este caso, las leyes autonómicas de cooperativas quedarían sin efecto en todo lo relativo a los aspectos mercantiles de la entidad (por ser competencia exclusiva estatal), por lo que la Conferencia sectorial podría ser utilizada como vehículo de consenso tan sólo político para la futura construcción del completo régimen sustantivo de la sociedad cooperativa que competería al Estado, bien incorporándolo al texto del Código Mercantil, bien manteniéndolo en ley especial. b) Por el contrario, si la propuesta de mercantilidad de la cooperativa del Código Mercantil no prosperara, el escenario seguiría siendo el mismo que el actual, con leyes autonómicas de cooperativas coexistiendo con la estatal. La Conferencia sectorial debería también ser utilizada para analizar el perfil que cada Comunidad Autónoma impone a las cooperativas que regula, los problemas comunes que subyacen por la pluralidad legislativa y discutir las oportunas líneas de acción a favor de la garantía de la unidad de mercado. Una de las opciones que la Conferencia podría considerar es la oportunidad de una ley de armonización.
B. Control de las actuaciones que limitan el libre establecimiento y la libre circulación
Los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes que contengan o apliquen (entre otros) requisitos discriminatorios para el acceso a una actividad económica o su ejercicio, para la obtención de ventajas económicas o para la adjudicación de contratos públicos, y que estén basados directa o indirectamente en el lugar de residencia o establecimiento del operador, se consideran en la Ley actuaciones que limitan el libre establecimiento y la libre circulación. Entre estos requisitos discriminatorios alude la norma a que se exija que el establecimiento o el domicilio social se encuentre en el territorio de la autoridad competente, o que disponga de un establecimiento físico dentro de su territorio.
Si se repasa la política de subvenciones de los gobiernos autonómicos que tiene como destinatarias a las sociedades cooperativas, se observa que siempre se exige que éstas se encuentren radicadas en sus territorios, lo que conlleva el riesgo de falsear la competencia en el interior del mercado nacional. En teoría, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, obligará a reformular muchas de estas actuaciones. Veremos cómo gestionan nuestros políticos los nuevos planteamientos.
Rosalía Alfonso Sánchez
