La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado y la legislación cooperativa

(Esta entrada está realizada por la Prof. Dra. Dña. Rosalía ALFONSO SÁNCHEZ)

En la caótica situación legislativa actual, cada ley de cooperativas regula las relaciones jurídicas internas y externas de esta forma social así como sus derechos y obligaciones, que no tienen por qué coincidir con los previstos en el resto de las leyes de cooperativas, incidiendo por tanto en los aspectos jurídico-privados de la disciplina.

Ello puede provocar, por ejemplo, que al constituir una cooperativa se busque el sometimiento a la ley más favorable, produciéndose así el asentamiento de estas sociedades en el territorio autonómico de que se trate; o que los terceros que establezcan relaciones jurídicas con cooperativas que pertenezcan a ámbitos territoriales diversos tengan que considerar la distinta ley aplicable; o la imprevisión de los efectos derivados del traslado del domicilio social de una cooperativa de una a otra Comunidad Autónoma; circunstancias todas ellas que restan seguridad y celeridad al tráfico. Esta situación contrasta fuertemente con la propensión armonizadora e integradora supranacional, consustancial, por otra parte, al Mercado Único Europeo. Y es que, en realidad, en un contexto en el que el Derecho de sociedades se considera instrumento adecuado para hacer efectivo el Derecho de establecimiento de las personas jurídicas en el seno de la Unión Europea, y en el que la tendencia es la armonización de legislaciones para favorecer los desplazamientos de sociedades de unas esferas normativas a otras, no aparece apropiado que un Estado carezca de una regulación uniforme de la sociedad cooperativa, sujeto también del Derecho de establecimiento comunitario.

Conviene entonces tener en cuenta la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, pues pretende, según su preámbulo, evitar o minimizar las distorsiones que puedan derivarse de la organización administrativa territorial. Partiendo del principio de libertad de empresa en el marco de la economía de mercado del art. 38 CE y de la obligación de los poderes públicos de garantizar y proteger su ejercicio y la defensa de la productividad (de acuerdo con las exigencias de la economía general), la norma pretende lograr el establecimiento de un entorno económico y regulatorio que favorezca el emprendimiento, la expansión empresarial, la actividad económica y la inversión, en beneficio de los destinatarios de bienes y servicios, operadores económicos y de los consumidores y usuarios.

La Ley no tiene como finalidad uniformar los ordenamientos jurídicos puesto que, como ha señalado el Tribunal Constitucional en numerosas ocasiones, unidad no significa uniformidad, ya que la misma configuración territorial del Estado español supone una diversidad de regímenes jurídicos. La norma opta por un modelo de refuerzo de la cooperación entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales y se dicta al amparo de las materias 1ª, 6ª, 13ª y 18ª del art. 149.1 CE. De entre las posibles actuaciones que se ponen sobre la mesa, hay dos que conviene tener en cuenta en la materia que nos ocupa. Se trata, por una parte, de las conferencias sectoriales; por otra, del control de las actuaciones que limitan el libre establecimiento y la libre circulación.

A. Las conferencias sectoriales

Las conferencias sectoriales, previstas en el art. 5 de la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común, están integradas por miembros del Gobierno (en representación de la Administración General del Estado) y miembros de los Consejos de Gobierno (en representación de las Administraciones de las Comunidades Autónomas). Son órganos de cooperación en aquellas materias en las que exista interrelación competencial, con funciones de coordinación o cooperación, según los casos. La doctrina señala que las conferencias sectoriales están llamadas a desempeñar un doble cometido: a) asegurar la necesaria coherencia de la actuación de los poderes públicos y la imprescindible coordinación, y, b) intercambiar puntos de vista y examinar en común los problemas de cada sector y las acciones proyectadas para afrontarlas y resolverlas. Incluso pueden acordar la realización de un plan o programa conjunto de los previstos en el art. 7 de la Ley 30/1992.

El instituto de las conferencias sectoriales es uno de los instrumentos de cooperación entre administraciones para garantía de la unidad de mercado que prevé la Ley. De ellas se dice que “analizarán las condiciones y requisitos requeridos para el acceso y ejercicio de la actividad económica (…) e impulsarán los cambios normativos y reformas que podrán consistir, entre otros, en: a) Propuestas de modificación, derogación o refundición de la normativa existente, con el fin de eliminar los obstáculos identificados o hacer compatibles con esta ley aquellas normas que incidan en la libertad de establecimiento y de libre circulación de bienes y servicios”.

Cabe pensar en una conferencia sectorial que analice la situación de la sociedad cooperativa como sujeto de la libertad de establecimiento en nuestras fronteras y, desde esa óptica, estudie la viabilidad de nuestro panorama legislativo. Siendo honestos, la conclusión a la que se debería llegar es a la necesidad de dotar de un régimen jurídico unitario a esta sociedad mercantil debiéndose impulsar la reforma necesaria para ello. Pero, en cualquier caso, dos son los posibles escenarios que cabría pasar a considerar. a) Uno de ellos tendría como base la final admisión del carácter mercantil de la sociedad cooperativa por haber prosperado la Propuesta de Código Mercantil elaborada por la Comisión General de Codificación [que reconoce carácter mercantil a la cooperativa y a otras figuras como las mutuas de seguros y las sociedades de garantía recíproca (art. 211-1.2) y prevé su inscripción en el Registro Mercantil (art. 140-2)]. En este caso, las leyes autonómicas de cooperativas quedarían sin efecto en todo lo relativo a los aspectos mercantiles de la entidad (por ser competencia exclusiva estatal), por lo que la Conferencia sectorial podría ser utilizada como vehículo de consenso tan sólo político para la futura construcción del completo régimen sustantivo de la sociedad cooperativa que competería al Estado, bien incorporándolo al texto del Código Mercantil, bien manteniéndolo en ley especial. b) Por el contrario, si la propuesta de mercantilidad de la cooperativa del Código Mercantil no prosperara, el escenario seguiría siendo el mismo que el actual, con leyes autonómicas de cooperativas coexistiendo con la estatal. La Conferencia sectorial debería también ser utilizada para analizar el perfil que cada Comunidad Autónoma impone a las cooperativas que regula, los problemas comunes que subyacen por la pluralidad legislativa y discutir las oportunas líneas de acción a favor de la garantía de la unidad de mercado. Una de las opciones que la Conferencia podría considerar es la oportunidad de una ley de armonización.

B. Control de las actuaciones que limitan el libre establecimiento y la libre circulación

Los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes que contengan o apliquen (entre otros) requisitos discriminatorios para el acceso a una actividad económica o su ejercicio, para la obtención de ventajas económicas o para la adjudicación de contratos públicos, y que estén basados directa o indirectamente en el lugar de residencia o establecimiento del operador, se consideran en la Ley actuaciones que limitan el libre establecimiento y la libre circulación. Entre estos requisitos discriminatorios alude la norma a que se exija que el establecimiento o el domicilio social se encuentre en el territorio de la autoridad competente, o que disponga de un establecimiento físico dentro de su territorio.

Si se repasa la política de subvenciones de los gobiernos autonómicos que tiene como destinatarias a las sociedades cooperativas, se observa que siempre se exige que éstas se encuentren radicadas en sus territorios, lo que conlleva el riesgo de falsear la competencia en el interior del mercado nacional. En teoría, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, obligará a reformular muchas de estas actuaciones. Veremos cómo gestionan nuestros políticos los nuevos planteamientos.

Rosalía Alfonso Sánchez

LEY 20/2013, 9 diciembre, de GARANTÍA DE LA UNIDAD DE MERCADO (BOE, 10–XII–2103).

Ayer salió publicada en el BOE la nueva Ley 20/2013, de 9 diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado (BOE, 10–XII–2103, pp. 97953 ss., http://noticias.juridicas.com/base_datos/Privado/517992-l-20-2013-de-9-dic-garantia-de-la-unidad-de-mercado.html).

La Ley 20/2013 pretende preservar y garantizar el principio de unidad de mercado, un principio que implica la efectiva libertad de establecimiento y circulación de personas, así como la idéntica libertad de circulación de bienes y servicios en el mercado español, todo ello en aras de evitar su ruptura o fragmentación, puesto que ello supondría o provocaría unos mayores costes de productividad y empleo en el desarrollo de las actividades económicas por parte de los distintos operadores económicos concurrentes, así como también dificultaría su efectiva competencia y les impediría el aprovechamiento de todas las sinergias y economías de escala inherentes al desenvolvimiento de las actividades económicas en un marco territorial más amplio y libre. De modo que todo esto a la postre se traduciría, irremisiblemente, en una falta de estímulo inversor, un menor crecimiento económico y, por ende, una inevitable y preocupante reducción de la tasa de empleo; de suerte que la economía nacional poco a poco se ha ido resintiendo y agravando no sólo en términos económicos sino también, sobre todo -hay que subrayarlo-, de orden social, dado que hay un evidente riesgo de exclusión social para todos aquellos que se encuentran sin prestaciones sociales y, además, se hallan en desamparo familiar o de cualquier otro altruista grupo humano ajeno a la familia (ésta, en realidad, se convierte en las épocas de mayor precariedad económica en el refugio inevitable del ser humano, ya que, pese a la vulnerabilidad económica y financiera en que nos caracteriza en estos tiempos, se produce paradójicamente una revitalización y reforzamiento institucional de la familia como elemento básico y sostén de la sociedad).

De ahí que el PROPÓSITO EXPRESO DEL LEGISLADOR sea el de «establecer los principios y normas básicas que, con pleno respeto a las competencias de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, garanticen la unidad de mercado para crear un entorno mucho más favorable a la competencia y a la inversión, facilitando que los agentes económicos puedan beneficiarse de las ganancias de una mayor dimensión en términos de productividad y costes, en favor de la creación de empleo y de crecimiento, y en beneficio último de los consumidores y usuarios que tendrán un mayor acceso a productos y servicios de calidad. Todas las Administraciones Públicas observarán los principios recogidos en esta Ley, en todos sus actos y disposiciones y para todas las actividades económicas, y especialmente en aquellas actividades que, bien por su carácter estratégico (telecomunicaciones, energía, transportes) bien por su potencial para la dinamización y el crecimiento económico (distribución comercial, turismo, construcción, industrias creativas y culturales, alimentación, sector inmobiliario, infraestructuras) resultan de especial relevancia para la economía.».

Queda por ver y analizar si la Ley es todo lo eficaz que pretende con la previsión normativa de todas las medidas dirigidas a garantizar el principio de unidad de mercado en nuestro país y si, además, habrá una efectiva y eficaz implementación en la ulterior disciplina o normativa subsiguiente. Y ello no solamente a escala estatal sino también y especialmente en el ámbito autonómico, provincial y/o local.

Más adelante trataremos de hacer un análisis más pormenorizado de esas medidas así como de sus posibilidades de desarrollo en atención a nuestra singular y cada día más cuestionada estructura político–administrativa. En todo caso, se invita expresamente a cualquier lector osado de este blog a realizar valoraciones de esta Ley, bien como comentario de esta entrada e, incluso, como sería más deseable desde mi punto de vista, bien mediante una entrada adicional específica, que me complacería hacer en su nombre.

En el caso de las sociedades cooperativas, siempre está el debate de fondo de si la actual segmentación normativa es compatible con el significado exigible a una real aplicación y vigencia del principio de unidad de mercado. Pues cabe más que dudarse razonablemente de que pueda hablarse en nuestro país de la existencia un real mercado único relativo a las condiciones (no ya aquellas con un carácter puramente administrativo o técnico sino, por lo que a nosotros nos interesa, en especial también) jurídico–sustantivas que ordenan a esta particular forma social. No existe en la actualidad, es obvio, sin que ello haya dado lugar, por lo demás, a una denuncia desde el llamado movimiento cooperativo, sino tan sólo de la doctrina que se ha encargado de su estudio y, de hecho, puede afirmarse que es indiscutida la proclamada necesidad de sentar unas bases o marco regulador común para todos los operadores cooperativos en todo el territorio nacional, merced a una Ley marco o armonizadora al amparo de lo previsto en el artículo 150.3 de nuestra Constitución. Una posibilidad normativa de la que hasta la fecha no se ha hecho uso por parte del Estado: bien porque se haya creído que no era el momento políticamente adecuado para su realización, pese a existir substrato objetivo para acometer esa Ley marco, o bien porque se haya entendido que no era necesario aprobarla al estimarse que la variada legislación cooperativa estatal y autonómica no conlleva en modo alguno una vulneración de lo que resulta exigible en aras del “interés general”, en tanto que cláusula de cierre habilitante para hacer uso de esa potestad normativa ex art. 150.3.

No hasta ahora, por supuesto, pero creemos que ya se ha dado un paso al frente con la «Propuesta de Código Mercantil elaborada por la Sección de Derecho Mercantil de la Comisión General de Codificación» (Madrid, 7 de junio de 2013). Pero eso ya constituirá una nueva entrada en este blog, sin duda.